La reconfiguración cooptada del Estado colombiano en los Territorios: Una crítica a los desarrollos legislativos de la Descentralización

Por María Elena Botero

El documento analiza críticamente el proceso de descentralización política en Colombia, con un énfasis particular en cómo los desarrollos legislativos posteriores a la Constitución de 1991 han, paradójicamente, socavado la autonomía territorial que la carta magna buscaba instaurar.

Si bien la Constitución del 91 otorgó un alcance significativo a la organización territorial, el poder legislativo ha recortado progresivamente esta autonomía a través de sucesivas leyes. Estas han desestimado avances en el reconocimiento y desarrollo de nuevas entidades territoriales como las Entidades Territoriales Indígenas (ETIs), las provincias y la región como entidad territorial. En contraposición al espíritu de la Asamblea Constituyente, se ha producido una recentralización del poder y de la toma de decisiones en organismos nacionales. Basta con mirar cómo la asignación de competencias y recursos a departamentos, distritos y municipios limita su capacidad de acción autónoma y su habilidad para garantizar los derechos ciudadanos.

La pregunta central es: ¿por qué los partidos políticos en el poder legislativo y los miembros de las altas Cortes han participado en este proceso de vaciamiento de la autonomía territorial constitucionalmente declarada?

Le puede interesar: Reinventar la democracia en la era digital: desafíos y oportunidades del siglo XXI

La respuesta radica en la debilidad de la institucionalidad política regional. En Colombia, no se ha construido un sistema democrático regional basado en partidos políticos arraigados en las bases sociales de los departamentos, capaces de representar el interés general. Esta falta de partidos regionales fuertes ha facilitado la aparición de estructuras clientelares, donde los políticos actúan como intermediarios entre el Estado central y los ciudadanos para el acceso a derechos fundamentales. Además, ha propiciado la cooptación de las estructuras políticas territoriales por parte de terceras fuerzas ilegales, quienes, mediante la coerción o el dominio territorial, se apoderan de las instancias de representación y gobierno, evidenciado a partir del análisis de los datos electorales. Como consecuencia, las administraciones públicas territoriales son frágiles, susceptibles a la influencia y al abuso de poder, con bajos niveles de profesionalización y, por ende, con escasa capacidad institucional y de gobierno.

A pesar del aumento sostenido de la participación electoral en elecciones locales y regionales, en comparación con las presidenciales, los objetivos de eficiencia y transparencia en la gestión pública no se han cumplido. Los organismos de control reportan un aumento de corrupción en la gestión pública local y departamental. Teóricos como Tanzi explican este fenómeno por la mayor capacidad de asignación de recursos a nivel subnacional sin un control social efectivo, la dificultad de los órganos centrales para supervisar un mayor número de procesos y mandatarios, y las relaciones personales más cercanas entre autoridades locales y contratistas. El documento también critica la visión idealizada de la descentralización como una reforma política intrínsecamente democratizadora. Retomando a De Mattus, se señala que una reforma político-administrativa no puede, por sí sola, modificar el tipo de sociedad en que se implanta. Se cuestiona la ilusión de que los grupos políticos dominantes a nivel local actuarán automáticamente en función del interés general, dado que la realidad social está compuesta por diversos grupos con intereses y estrategias a menudo contradictorias.

En cuanto a los contenidos de la descentralización política, si bien se inició con la elección popular de alcaldes y gobernadores y la instauración del voto programático, las expectativas de renovación de liderazgos y la ampliación del número y representación de partidos no se han materializado. Por el contrario, se observa un fortalecimiento de las “empresas electorales” y las coaliciones con posiciones ideológicas a veces difíciles de explicar. Esto sugiere que las dinámicas electorales territoriales están más centradas en la obtención de poder a través de alianzas coyunturales que en la consolidación de proyectos políticos con arraigo social.

A pesar de la expedición de leyes destinadas a promover la participación ciudadana en la gestión pública y el control gubernamental, la realidad muestra un bajo nivel de conocimiento y participación de los ciudadanos en los mecanismos e instancias creados para tal fin.

Le dejamos: Terremoto político en Francia

Finalmente, el documento analiza cómo la “reconfiguración cooptada del Estado”, concepto desarrollado por Luis Jorge Garay, explica la consolidación del poder de actores ilegales en los territorios. Esta cooptación, facilitada por la debilidad institucional y la falta de autonomía real de las entidades territoriales, se basa no solo en la corrupción tradicional, sino también en la “corrupción violenta” (Mockus) y diversas formas de relación entre actores ilegales, políticos y funcionarios. Las estrategias de “parroquialización” del poder, “nacionalización” de la influencia y “monopolización de los vínculos nacional-subnacionales” (Gibson) desplegadas por las élites regionales y los actores ilegales han obstaculizado la democratización territorial. La persistencia de clanes políticos con vínculos con grupos armados ilegales y la manipulación de los avales partidistas son ejemplos de cómo las estructuras de poder subnacional resisten los intentos de apertura democrática impulsados desde la Constitución.

En conclusión, el documento critica los desarrollos legislativos que, en lugar de fortalecer la autonomía territorial y la descentralización política en Colombia, han contribuido a su vaciamiento y a la consolidación de un Estado cooptado en los territorios. La falta de una institucionalidad política regional sólida, la persistencia de prácticas clientelistas y la creciente influencia de actores ilegales, exacerbadas por las limitaciones de las reformas legales, representan serios desafíos para la construcción de una democracia territorial real y efectiva.

Superar esta situación implica una reforma política que de verdad que democratice los escenarios electorales y permita romper el círculo vicioso creciente de los clanes políticos regionales, pasa por trabajar de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo. Muy en particular se dirige a los mecanismos de democracia interna de los partidos con la inclusión de principios y prácticas de competencia, niveles de descentralización, derechos de sus miembros, libertad de elección y expresión, participación e inclusión de los militantes en la toma de decisiones, puesto que parte importante de la deslegitimación de los partidos pasa por problemas relacionados con esa democracia interna a la que se hace mención.

Una verdadera descentralización política pasa por la depuración de los sistemas políticos y de representación del nivel territorial y del nivel nacional, pues de lo contrario las competencias seguirán siendo ejercidas y los recursos ejecutados por gamonales políticos, con proyectos personales de enriquecimiento, mafias instaladas en los gobiernos territoriales y clanes políticos de dominio territorial, que no tienen interés, ni vocación de mejorar la calidad de vida de las personas, ni de impulsar el desarrollo de sus territorios.