El decreto de convocatoria de la consulta popular

Podcast y síntesis

El podcast hecho con ayuda de la IA analiza el decreto sobre la Consula Popular. Igualmente, se hace el siguiente estudio jurídico sobre el mencionado decreto

INFORME DETALLADO: CONVOCATORIA A CONSULTA POPULAR NACIONAL Y MANIFIESTA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA DECISIÓN DEL SENADO

Fecha del Decreto: 11 de junio de 2025 Número del Decreto: 0639 Emisor: Presidencia de la República de Colombia

1. INTRODUCCIÓN Y CONTEXTO

El presente Decreto 0639 de 2025 tiene como propósito principal convocar a una consulta popular nacional y dictar otras disposiciones. Surge de un contexto donde la Presidencia de la República busca dar cumplimiento a un “mandato popular expresado mediante la elección presidencial ocurrida en junio de 2022, en la que el voto programático de los y las colombianos optaron por una propuesta de gobierno que tuvo como uno de sus principales consignas la recuperación de los derechos laborales del pueblo colombiano”.

La iniciativa para esta consulta popular se presenta en un escenario de conflicto institucional, específicamente tras la decisión desfavorable del Senado de la República el 14 de mayo de 2025, respecto a la solicitud del Presidente para convocar dicha consulta. El decreto argumenta que la decisión del Senado es “manifiestamente inconstitucional” debido a graves vicios en el procedimiento parlamentario.

2. FUNDAMENTOS DE LA DEMOCRACIA DELIBERATIVA Y PARTICIPATIVA

El decreto se apoya en conceptos fundamentales de la democracia para justificar la convocatoria a la consulta popular:

• Democracia Deliberativa (según Habermas): La noción, introducida en 1980, caracteriza una forma particular de democracia constitucional. Habermas (2005) enfatiza que “todo viene a girar en torno a las condiciones de comunicación y a los procedimientos que otorgan a la formación institucionalizada de la opinión y la voluntad política su fuerza legitimadora”. Para Habermas, la legitimidad y racionalidad de las decisiones se garantizan si se respetan los “procedimientos institucionales para la toma de decisiones”. El modelo se basa en las condiciones de comunicación que permiten un proceso político con resultados racionales, destacando la idea de “elección racional (uso público de la razón)”.
• Legitimación Procedimental (según Luhmann): Esta teoría subraya la importancia de los procedimientos formales en la construcción institucional de la legitimidad. Luhmann sostiene que la “aceptación de decisiones políticas se garantiza a partir de procedimientos formales y no de criterios sustantivos de justicia o moralidad”. La legitimidad no reside en el contenido de las decisiones, sino en el proceso para alcanzarlas, ya que estos procesos “reducen la complejidad y la incertidumbre, a la vez que generan confianza y legitimidad”. Luhmann distingue tres tipos de procedimientos:

1. Orientados a las aportaciones (participación y representación, como elecciones y referendos).
2. Orientados a los resultados (eficacia y eficiencia, como análisis costo-beneficio).
3. Orientados al rendimiento (equidad y racionalidad en la toma de decisiones, como procedimientos judiciales y administrativos).

• Democracia Participativa (Marco Constitucional Colombiano): La Corte Constitucional ha establecido que la democracia participativa es un principio “esencial del Estado Constitucional colombiano”, “transversal a todas las instancias regulativas de la Constitución”, “universal” y “expansivo”. Se concibe como un modelo que privilegia “un poder decisional ascendente, el cual parte de la voluntad de los individuos titulares de los derechos políticos (el pueblo es titular único de la soberanía) hasta llegar a la decisión política (del cual emana el poder público)”. Los representantes electos tienen el deber de ser voceros de la voluntad popular, y los ciudadanos conservan sus derechos políticos para controlar a sus representantes y participar activamente en la toma de decisiones.
• Soberanía Popular: El Preámbulo y el artículo 3° de la Constitución Política reconocen que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo de Colombia, de quien emana el poder público. El artículo 40, numeral 2°, establece el derecho de todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, incluyendo plebiscitos, referendos y consultas populares. El artículo 103 lo consagra como un mecanismo de participación ciudadana.

3. MARCO CONSTITUCIONAL Y ESTATUTARIO DE LA CONSULTA POPULAR

El decreto subraya que la Constitución Política de Colombia (artículos 1, 2, 4, 29, 40, 103, 104, 188, 192) y las Leyes Estatutarias (134 de 1994, 1757 de 2015, y 5ª de 1992) proveen el marco legal para la convocatoria de consultas populares.

• Competencia del Presidente: El artículo 104 de la Constitución Política faculta al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado, a consultar al pueblo sobre decisiones de trascendencia nacional. La decisión de la consulta será obligatoria.
• Finalidad de la Consulta Popular: La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la consulta popular, además de concretar el derecho a la participación ciudadana, “constituye también una forma de canalizar disputas entre dos órganos del poder público legitimados democráticamente. Es por ello que la jurisprudencia ha dicho que ‘permite que cuestiones complejas, sobre las cuales haya enfrentamiento ejecutivo-legislativo, sean dirimidas por el pueblo, evitando así una parálisis en la adopción de dichas decisiones’.” (Corte Constitucional, sentencias C-180 de 1994 y C-150 de 2015).

4. DECISIÓN DEL SENADO Y SU MANIFIESTA INCONSTITUCIONALIDAD

El decreto denuncia que la decisión del Senado del 14 de mayo de 2025, que negó el concepto favorable a la consulta popular, es “manifiestamente inconstitucional” debido a una serie de irregularidades graves:

• Votación Irregular: El Senado votó con 47 votos a favor y 49 en contra. Sin embargo, el procedimiento estuvo viciado.
• Falta de Lectura de Proposición: Se omitió la lectura de la proposición a votar, violando los artículos 47, 113, 114 y 125 de la Ley 5ª de 1992, que establecen la obligación del Secretario General de leer los proyectos y proposiciones. “Sin esta lectura no es posible considerar conocido el texto sometido a consideración, conocimiento que se erige en el presupuesto lógico necesario para la existencia del debate”. (Corte Constitucional, sentencia C-760 de 2001).
• Cierre Arbitrario de la Votación: El Presidente del Senado cerró la votación en “extrema celeridad y sin motivación alguna”, en solo 2 minutos y 54 segundos, impidiendo la participación de senadores presentes o en proceso de ingreso. Esto contravino los principios de mayoría, transparencia y razonabilidad. El artículo 130 de la Ley 5ª de 1992 establece que el presidente puede determinar los tiempos de votación con medios electrónicos, pero sin exceder los treinta (30) minutos. Esta facultad no puede ejercerse de manera arbitraria.
• Alteración del Voto Post-Cierre: Después de cerrar la votación, se modificó el sentido de un voto (el del Senador Edgar de Jesús Díaz Contreras) de “sí” a “no”, alterando las mayorías. “El voto emitido adquiere un carácter definitivo que no puede ser inobservado posteriormente para corregir o modificar el sentido”. Esta acción viola los principios de legalidad, preclusividad, debido proceso y transparencia, y desnaturaliza la decisión colectiva. Si se hubiera respetado el voto original, el resultado habría sido un empate (48-48), lo que habría requerido una segunda votación según el artículo 135 de la Ley 5ª de 1992.
• Discrepancia entre Presentes y Votos Emitidos: Se registró la presencia de 97 senadores, pero solo 96 votos fueron emitidos. Esta “anomalía que impide verificar la idónea formación de la voluntad parlamentaria” y la “imposibilidad de verificar el cumplimiento del quórum decisorio y de la regla de mayorías” es un vicio insubsanable. (Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 2015). El artículo 123.4 de la Ley 5ª de 1992 ordena anular y repetir la votación si el número de votos no coincide con el número de congresistas presentes con derecho a votar.
• Omisión en el Trámite de Apelación: El Presidente del Senado se negó a tramitar una apelación presentada por una senadora contra el cierre de la votación, violando el derecho de la senadora a ejercer su función representativa y de control político, y afectando los principios esenciales del proceso democrático y el debido proceso. “La deliberación pública y el respeto a los procedimientos en las cámaras no son rituales vacíos de contenido; el respeto a esas formas tiene un sentido profundo ya que ellas permiten una formación de la voluntad democrática, que sea pública y lo más imparcial posible, y que además respete los derechos de las minorías” (Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2004).

5. EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD CONSTITUCIONAL

El decreto dedica una sección a la noción de razonabilidad, crucial para el argumento de inconstitucionalidad.

• Racionalidad vs. Razonabilidad (Alexy, Rawls, von Wright):Racionalidad: Orientada a fines (intencional), enfocada en la corrección formal del razonamiento, eficacia de los medios y comprobación de creencias. Se relaciona con la eficiencia.
• Razonabilidad: Orientada a valores, a la “manera correcta de vivir”, lo que se considera bueno o malo. Para Rawls, el elemento decisivo es su naturaleza moral (“los agentes meramente racionales carecen de sentido de la justicia”). Alexy señala que “lo razonable, por supuesto, también es racional, pero lo ‘meramente racional’ no siempre es razonable”.
• Razonabilidad como Ponderación: Para Alexy, la esencia de la razonabilidad en el ámbito jurídico es la “estructura de la ponderación”, que implica considerar “todas las razones que puedan ser pertinentes” y establecer un equilibrio entre razones en competencia, especialmente cuando hay intereses en pugna. La razonabilidad procedimental requiere “procedimientos adecuados y la garantía de la calidad discursiva y deliberativa de la búsqueda de la decisión o respuesta final”.
• Límite a la Autoridad: El principio de razonabilidad, junto con el de proporcionalidad, “son criterios para el establecimiento de límites para controlar acciones de privados o de autoridades del Estado”. Se consideran “instrumentos para establecer si una decisión vulnera garantías constitucionales”. “Los criterios de razonabilidad y proporcionalidad permiten entonces determinar cuándo se desconocen los derechos fundamentales […] sirven como parámetros de la administración y el poder judicial para determinar si se trata de un acto amparado constitucionalmente o de una medida arbitraria”. (Corte Constitucional, sentencia T-385 de 2024).

6. EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Y COMPETENCIA PRESIDENCIAL

El decreto invoca el principio de supremacía constitucional (Artículo 4° de la Constitución Política) para justificar la inobservancia de la decisión del Senado.

• Supremacía Constitucional: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. Esto implica que las autoridades tienen el “deber de dejar de aplicarlos [los actos que contravienen la Constitución] en atención al principio de supremacía constitucional”.
• Competencia Presidencial: El Presidente de la República, como jefe de Estado y suprema autoridad administrativa, puede hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad para inaplicar actos manifiestamente contrarios a la Constitución, como la decisión del Senado.
• Activación de la Competencia para Convocar la Consulta: Dado que el Senado emitió un concepto desfavorable con un procedimiento viciado de inconstitucionalidad, se considera que se configura el supuesto previsto en el artículo 33, literal “c”, de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, que autoriza al Presidente a convocar la consulta popular cuando “haya vencido el término previsto para ello” sin un pronunciamiento constitucionalmente admisible. “La participación ciudadana no puede quedar condicionada a decisiones adoptadas mediante procedimientos no solo irregulares, sino viciados gravemente”.

7. PREGUNTAS DE LA CONSULTA POPULAR NACIONAL

La consulta popular, a realizarse el 7 de agosto de 2025, busca que la ciudadanía decida sobre 12 preguntas de “trascendencia nacional”, centradas en la recuperación y promoción de derechos laborales, particularmente para segmentos vulnerables de la población. Estas preguntas están relacionadas con la Ley 2294 (Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026).

Las preguntas clave son:

1. Jornada laboral máxima de 8 horas y diurna (6:00 a. m. – 6:00 p. m.).
2. Recargo del 100% por trabajo dominical o festivo.
3. Tasas de interés e incentivos para micro, pequeñas y medianas empresas productivas, preferentemente asociativas.
4. Permisos para citas médicas y licencias por periodos menstruales incapacitantes.
5. Contratación de al menos 2 personas con discapacidad por cada 100 trabajadores.
6. Contrato de aprendizaje de carácter laboral para aprendices del SENA y similares.
7. Acuerdo sobre tipo de contrato y garantía de seguridad social para trabajadores de plataformas de reparto y transporte.
8. Régimen laboral especial para trabajadores agrarios que garantice derechos laborales y salario justo.
9. Eliminación de la tercerización e intermediación laboral mediante contratos sindicales.
10. Formalización y acceso a seguridad social para trabajadoras domésticas, madres comunitarias, periodistas, deportistas, artistas, conductores y demás trabajadores informales.
11. Promoción de la estabilidad laboral mediante contratos a término indefinido como regla general.
12. Constitución de un fondo especial para el reconocimiento de un bono pensional para campesinos y campesinas.

8. DISPOSICIONES FINALES DEL DECRETO

• Organización Electoral: La organización electoral garantizará el cumplimiento de los principios de la administración pública y el normal desarrollo de la votación.
• Campaña: Se podrán desarrollar campañas a favor, en contra o por la abstención hasta el 6 de agosto de 2025.
• Pedagogía: El Gobierno Nacional y las administraciones locales diseñarán estrategias pedagógicas para informar a la ciudadanía sobre el trámite y contenido de la consulta.
• Comunicación: El decreto será comunicado a la Registraduría Nacional del Estado Civil.
• Control Constitucional: El presente decreto será remitido a la Corte Constitucional para su control.
• Vigencia: El decreto rige a partir del día siguiente a su publicación (11 de junio de 2025).

9. CONCLUSIÓN PRINCIPAL

El Decreto 0639 de 2025 se emite bajo la premisa de que la decisión del Senado que negó la convocatoria a la consulta popular nacional fue un acto “manifiestamente inconstitucional” debido a graves vicios procedimentales que vulneraron principios democráticos, de legalidad, debido proceso, publicidad, transparencia y razonabilidad. Al inaplicar dicha decisión, la Presidencia de la República ejerce su deber de salvaguardar la supremacía constitucional y activar un mecanismo de participación ciudadana directo para resolver un conflicto institucional sobre un asunto de trascendencia nacional, buscando dar cumplimiento a un mandato popular y avanzar en la recuperación de derechos laborales.